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浅谈固定资产项目投资审计中的法律冲突
时间:2017-06-21 15:14:59 来源:秦安县审计局刘栋
固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定,对使用国家财政资金、国家银行和国外金融机构借款,国有企业自有资金、中央和地方各种基金以及各种集体经济组织投资的基本建设和技术改装项目实施的监督行为。由于基本建设项目自身的独特性决定了其审计内容较多、技术经济性较强,涉及到财政预算管理体制、投资融资体制、工程建设管理体制等多方面的法律、法规,如何熟悉和正确运用相关法律法规就显得至关重要。
一是定性依据要注意法律、法规的层次性。法律、法规范围广,有国家立法机关制定的法律,有国务院颁布的行政法规,有地方立法机关和行政机构制定的地方性法律、法规,有行业、部门制定的规章制度,层次越高的政策法规覆盖面越大,宏观指导性越强,而政策法规的层次越低,其针对性、适用性越强。在具体运用时,应从实际出发,具体问题具体对待,一般情况下,宜从低层次向高层次选择,若遇到低层次法规与高层次法规相抵触时,应适用高层次法规。
二是要注意法律、法规的时效性。审计定性时,应以审计事项发生时适用的法规、制度作为衡量标准,而不能以现时或过时的法规、制度作为衡量标准。
三是要注意法律、法规的地域性。有些法规只在一定的地区有效,不能把其他地区制定的地方性法规作为本地区审计定性的依据。
案例:
 1996年8月发包方与承包方就一国家建设项目签订了安装施工合同,约定工程承包费用为364.3万元。1997年10月工程经验收合格,并由双方对工程如实核对增减,签订了工程结算单,结算单载明工程总造价340.86万元。双方对工期、质量、欠款均无异议。截止1998年5月,上述工程减去已付296.50万元尚有44.36万元未付,1998年5月经当地审计局审计,审计定案的工程决算额为273.35万元,少了77.51万元,审计局向发包方下达了“暂停拨付款通知书”,发包方以此为由拒付剩余工程款,后承包方起诉。最终诉至高院。
 针对这个案件,最高人民法院以【2001民他字第2号】文给出了如下答复:“经研究认为,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的会谈效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决依据。
“只有在合同明确约定以审计结论为工程决算价或者合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。”高院为什么会给出这样的答复呢?这样的答复是不是就和前面我们说的“审计机关出具的审计报告、作出的审计决定具有法律约束力,被审计单位和有关部门应当遵照执行。”相违背了呢。
    这就需要根据《审计法》和《合同法》的性质和不同内涵来进行分析。在国家建设项目审计中涉及审计机关、建设单位(被审计单位)、承包商三个主体,存在行政(审计机关与建设单位)、民事(建设单位与承包商)两种相互独立的法律关系。民事法律关系是典型的平权型法律关系,平等、自愿、契约自由、意思自治是其显著特点,是私法;而行政法律关系是典型的隶属型法律关系,具有主体地位不对等的显著特点,是公法。
因此,审计依据《审计法》实施,具有公法属性;合同依据《合同法》签订,具有私法属性。基于公法与私法的区别,决定了公法领域中遵守行政主导原则,在私法领域中遵守私法自治原则。因此审计机关的审计决定只对行政法律关系的一方---建设单位起作用,并不对承包商起作用。因此,建设单位应当支付多少价款给承包商是民事法律问题,解决该问题是合同优先,应当以双方签订的合同为准。
这就造成了在建设项目法律诉诉中,施工单位为了维护自己的利益,对审计决定不服时,不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济,而往往是以合同纠纷为由,另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时,也往往撇开审计机关所作的审计决定,一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治,认为工程价款的确定应依当事人约定或人民法院委托中介机构的结论为准。在司法实践中,强调合同自治,除非双方约定以审计为依据,否则审计决定书不能对抗合同约定。在这种情况下,当审计发现问题后,如何能在诉讼中让法院考虑审计中发现的问题和采纳审计意见,确实是一个难题。按照宪法规定,审计机关受政府领导,审计行为属于行政行为,审计决定属于行政决定,审计决定是一种具体行政行为,是国家权力的体现,具有确定力、约束力和执行力,一经作出,就产生了法律效力,非经法定机关和法定程序不能撤销和变更,而现实中司法机关和国家行政执法机关并未完全正确行使法律赋予自己的权利,甚至否定法律赋予其他行政执法部门的权利。
国家建设项目涉及到的设计、施工、材料采购、监理等相关单位都应视为国有资产的使用责任人,均应首先遵守国家有关维护国有资产的政策、法规、规定(包括?建筑法?、?招投标法?),接受包括审计在内的行政执法监督。要让司法机关理解固定资产投资审计在维护国家、集体利益中的积极作用,尊重审计决定的权威性,审理这类案件时不能撇开审计机关所作的审计决定。针对实践中审计决定执行难的问题,法律应该赋予审计机关行政强制执行权,这将是一项非常有效的解决实际问题的法律制度和措施。从提供行政效率的角度,审计机关直接实施强制执行措施,理论上更合理,实践中也更便捷和可行。因此,熟悉运用固定资产投资审计的相关法律、法规,最终从法律上解决法律冲突问题,将有效的维护国家资金投资的落实。
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