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市县审计机关审计执法整改中 存在的问题及应对措施
时间:2017-05-25 17:10:07 来源:亚虎娱乐网站 汪仁平
一、审计执法和整改落实存在的主要问题。
(一)审计实施方案有待进一步规范,审计质量亟待提高。一是调查了解不充分,审前调查蜻蜓点水。有的没有编制调查了解记录,未取得相应审计证据,不能为制定审计实施方案提供有效支撑,没有运用职业判断对被审计单位可能存在的问题作出应有的评估。二是制定审计实施方案的目的模糊,凭经验制定审计实施方案。有的对要延伸审计的单位没有具体列出,笼统表述为“延伸相关单位”,有的在装订审计案卷时,才补制审计实施方案,其直接目的是应付上级审计机关的执法督查。三是确定的审计内容及重点不全,审计实施方案的操作性和指导性不强。审计实施方案中审计目标和审计内容重复,文字相同,没有找准切入点和关键所在。四是审计实施方案执行不到位,缺乏编制调整方案的意识。从整个审计过程看,有的项目审计实施方案没有得到很好执行,审计实施方案确定的事项没有审到,没有确定的事项却审了;有的审计项目需要对重要审计事项进行调整,没有编制审计实施调整方案;有的审计项目实施方案相互复制,缺乏不同单位的财务状况特征。
(二)审计证据及记录不够充分,影响审计底稿的编制。
一是有的审计证据不能充分支持审计结论;有的审计评价、审计建议、被审计单位基本情况等的审计工作底稿没有附相应的审计证据支持;有的把多个审计事项混合编制一份审计工作底稿,导致审计过程和审计事实表述混乱,条理不清;二是有的审计工作底稿对审计过程描述简单笼统,未能完整反映该审计事项实施的步骤和方法、审计查阅的资料名称和数量,也不能体现审计人员的工作思路;有的审计工作底稿审核日期在取证时间之前或者审计报告形成之后;三是有的审计工作底稿审计认定的事实与审计结论不符。有的审计工作底稿将审计发现问题定性用语作为审计事项名称填写;有的审计工作底稿仅有事实描述,但没有表述是否符合规定的审计结论。
(三)审计报告、审计决定要素不全,审计格式不规范。督查发现,个别县(区)审计局审计报告中,在引言段对审计机关的法律责任表述不够完整准确,有的审计报告未严格按照“基本情况、审计评价、审计发现的主要问题及处理意见和审计建议(经济责任审计报告还包括任职期间或任职以来的主要工作情况)”的格式框架来写,有的经济责任审计报告随意减成了三部分或拆分增加到七部分;有的固定资产投资审计报告还单独增加“实施审计情况”部分;大部分审计报告中,未反映以前年度被审计单位对审计决定的整改落实情况。究其原因,主要是审计实施方案中未将审计整改情况作为一个重要审计事项加以关注,不符合国家审计准则的有关规定。有的审计报告中没有仔细甄别审计建议的送达渠道,在向被审计单位提出审计建议的同时,还在审计报告中向被审计单位以外的上级主管部门或其他单位提出审计建议;审计征求意见稿正式成文后,又用中性笔修改,影响报告征求意见的严肃性。
有的审计建议缺乏可操作性,过于原则化、笼统化,泛泛而谈,没有针对问题在分析原因的基础上,找准问题产生的症结所在,提出符合实际的建议,致使这样的审计建议除了让审计报告从形式上符合规定,没有任何实际价值,使被审计单位难以落实,也起不到建议的真正作用;有的审计建议为一两句话标题式,没有对问题事实简要描述,在此基础上提出有针对性的审计建议,使被审计单位不知所云,也使报告阅读者感到此建议是“空穴来风”、“无中生有”。
在审计决定书中,个别项目审计决定书没有告知被审计单位对决定不服时的行政救助途径,或有的虽有,但表述错误,将应提请政府裁决的,告知为申请行政复议或提起诉讼,存在严重质量硬伤。在复议渠道上缺少上一级审计机关,在诉讼渠道上应向审计机关所在地基层人民法院提起行政诉讼。此外,在督查中还发现,个别审计机关将已经移送司法机关处理的事项,仍下发审计决定;个别县(区)审计局在移送处理书中将移送法律依据错误表述为审计法实施条例第十四条;个别审计报告数据勾稽关系错误、措辞不严谨或存在漏字、错字、别字现象。
(四)审计定性及处理引用法规不准确,审计处理意见不恰当。在引用定性或处理处罚法规依据时,同一条款与该问题的表现形式或对该问题采取的处理处罚措施没有直接联系的内容,用省略号代替;有的没有引用法律、行政法规全称,随意简化(一个报告或决定中多处需引用同一部法规时,第一次引用时必须写法规全称,可用括号表明,以下简称《……》);有的没有引用法律、行政法规、规范性文件的具体条款序号及内容;有的在引用规章、规范性文件时,只有文件名称而没有列明发文单位、发文号,有的甚至只写了发文单位和发文号而未写文件名称;个别审计报告在引用法律、法规条款序号时,出现汉字与阿拉伯数字混用;有个别审计报告存在对问题定性不够准确、问题定性和处理未引用法规等现象。有的对审计发现的同一个问题在审计报告与审计决定中引用定性及处理依据不一致。有的审计报告及审计决定中对审计发现的问题提出的审计处理意见不恰当、责任主体不正确。个别经济责任与预算执行审计同步实施的项目,在两个项目审计报告、审计决定书中,对同一被审计单位的同一问题均提出审计处理意见。
(五)审计执法及整改力度有待加大,处罚行为仍需规范。部分审计事项未按规定实施审计或审计不到位,有的未按审计署的要求关注“三公”经费及会议费,有的工程审计中未对工程质量情况进行审计;有的项目从审计报告内容看,只是反映了财政财务收支基本情况,该审的没有审,审了的事项又没有发现任何违规问题,审计报告等同于一份“通行证”,在一定程度上增大了审计风险;还有极个别审计项目对审计发现的严重违法违规问题,处理时坚持原则不够,未按规定移送有关部门追究相关责任。不同程度超越审计机关法定职权的行为,表现在依据审计机关不具有执法主体资格的法律法规,如会计法、建筑法、招投标法、土地法、税法、现金管理暂行条例等,对发现的违纪违规问题进行直接罚款,未移送法律法规明确规定具有处罚主体资格的部门进行相应的处理。如:对审计发现的不合规票据列支费用的问题,审计如果认为需要依据会计法进行罚款的,应移送会计法已明确行政处罚主体资格的财政部门作出处理。存在乱罚款,以罚代处、以罚了事的问题。个别审计局对审计发现的所有问题,不论问题性质和金额大小,均依据审计法第四十五条或审计法实施条例第四十九条进行罚款,没有针对具体问题提出相应的纠正处理意见;如果适用审计机关具有行政处罚主体资格的法律法规进行罚款时,应当首先提出纠正的处理意见,然后再罚款。严格按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的法治原则,坚持依法审计。审计整改还需进一步强化,督查中发现部分被审计单位整改第一责任人整改意识淡薄,部分问题没有严格按要求进行整改。
(六)审计程序或工作流程不合规,执法意识宽松。个别审计项目延伸审计单位对会计责任没有作出书面承诺或几个延伸单位共用一份承诺书;个别县(区)审计局年度预算执行审计组织不规范,将每年部门预算执行审计这项工作作为一个大审计项目安排,只给财政局下发审计通知书及出具审计报告,而将地税局和其他财政预算部门作为财政局的延伸审计单位,未单独将各预算执行部门作为一个审计项目,制发审计通知书、出具审计报告和下达审计决定书;极个别审计项目审计文书送达回证签收手续不全,只有签收人而没有签收日期或者二者均没有,甚至还存在个别审计文书签收日期早于成文或者送达日期的情况;股室复核流于形式,没有发挥应有作用。个别党政主要领导经济责任同步审计项目,审计组审计报告征求意见稿只征求了政府和行政领导个人的意见,而未征求党委和党委领导个人的意见。个别项目被审计对象对审计组审计报告征求意见稿的反馈意见写成“基本同意”或根本没有填写任何意见内容,一片空白,只盖单位公章或被审计人签章,审计组没有督促提出明确具体反馈意见。有的审计业务会议审理审计报告,没有很好地对审计机关即将作出的审计结论性文书中所涉及的内容进行集体讨论审定。叙述主次不清,只讨论发现的问题及处理概况,对审计事实、法规适用、审计评价、审计建议等不关注,没有足够地讨论。有的审计局业务记录没有形成完整详实的会议纪要,记录过于简单。并没有详细记录是采纳了哪两项和哪一项不予采纳,且未说明采纳或不采纳的原因;审计组长对审计工作底稿的审核、审计组所在业务部门负责人对审计项目实施过程中形成的全部材料的复核工作,没有认真按照国家审计准则规定的内容全面审查,甚至没有及时审查,签名了事,责任落实相互推诿,对各自负责把关内容不认真审查,审计评价不严谨。另外,在实际工作中,有的县(区)审计局在经济责任审计项目调查了解阶段,没有向当地组织、纪检、信访等部门发函征求对被审计人的意见,没有明确设定征求哪些方面的具体意见,没有给后续进一步查证提供设定。
(七)投资审计项目质量风险隐患较大。检查中发现,一些县(区)审计机关固定资产投资审计专业人员少、力量不足,由于国家投资项目较多,加之县(区)政府将审计报告作为投资项目概预算编制或竣工决算及支付工程款的必要环节,审计机关为了完成任务疲于奔命,无法高质量地完成项目审计。为了解决投资审计力量不足及工程造价审核专业人员缺乏的问题,县(区)审计局将固定资产投资项目审计委托给社会中介机构,但对如何控制审计质量研究不够,措施不多。在中介机构选用及任务分配上,没有通过集体研究或招投标方式公开性较差,且由于事先没有签订相关审计事项委托合同,或者签订了合同但对审计质量和法律责任没有约定或约定不具体,致使社会中介机构不能严格按照国家审计的具体要求详细去做,各种审计记录、审计取证不够规范完整。对个别事项没有审计清楚,也未及时责成重新审计或派人实地核实,直接将社会中介机构的审计结果报告转化为审计机关的审计报告,埋下了一定的审计质量隐患,增大了审计机关风险。
(八)经济责任审计存在的共性问题。按照两办规定及其实施细则,乡镇党委书记和乡镇长经济责任同步审计要以促进领导干部推动本乡镇科学发展为目标,以书记和乡镇长守法、守纪、守规、尽责为重点,以书记和乡镇长任职期间本乡镇财政、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容。党委书记应侧重于决策、监督和宏观管理,重点检查党委重大经济决策制定情况,分析党委决策机制是否健全有效,决策程序是否民主、透明。对本乡镇的经济社会发展制定了什么样的战略目标,提出的发展思路是否符合乡镇实际,是否保证了上级党委和政府目标的实现,是否促进了本乡镇经济社会持续健康发展。在履职范围内有无失职渎职,谋取私利等问题;乡镇长审计应侧重于执行、管理、服务,重点检查贯彻执行党和国家的路线、方针、政策,以及贯彻执行上级的指示和本级党委决策情况,政府行为是否保证了党和国家,以及和本级党委决策在本乡镇得到全面贯彻落实。政府的规划、计划是否符合国家和上级政府宏观经济发展政策,是否符合本乡镇实际。政府预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境保护、教育、科技、卫生等经济活动是否合规合法,是否完成了上级下达的各项经济指标,是否促进了本乡镇经济社会持续健康发展,在履职范围内有无渎职失职、谋取私利等问题。乡镇书记与乡镇长经济责任审计的内容应当有所侧重和不同。评价依据不得要领,影响审计质量。涉及弱势群体利益,未能进一步查明原因,理清责任。发现部分工程未按《甘肃省工程建设施工招标投标管理办法》招投标,没有进行审计定性处理和责任区分,仅仅写入审计建议来处理。
个别县(区)审计局实施的乡镇党政主要领导干部同步审计报告中,对党政领导的任职期间或任职以来主要工作情况用一大段落进行混合表述,没有对党政主要领导的工作有侧重地分类进行表述;有的党政主要领导任职期间或任职以来的主要工作和评价完全一样;有的经济责任审计内容仅涉及乡镇公用经费管理使用情况,没有对国家安排乡镇的几千万甚至上亿元各类涉农专项资金管理使用情况给予应有的关注;有的经济责任审计报告中没有“任职期间或任职以来的主要工作情况”部分,将“审计评价”与“任职期间或任职以来的主要工作情况”合而为一;有的虽有“任职期间或任职以来的主要工作情况”,但将被审计人的述职报告或单位的工作总结内容全文照抄照搬;有的经济责任审计报告中没有被审计人的任职及工作分工情况,在审计评价时没有很好地回答领导干部为履行经济责任做了哪些工作,做得怎么样,对审计发现的问题没有界定领导应负的责任,有的虽然表述了应负的责任,避重就轻,将应负主管责任的界定为领导责任。有的审计评价篇幅较长,文字没有很好提炼,没有做到“审什么、评价什么,审到什么程度、评价到什么程度”,未能严格按照中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求进行评价,尤其没有表述领导干部遵守廉政规定和经济事项民主决策情况,即使表述了,不够严谨,存在很大的审计风险,如有的项目这样表述:审计过程中未发现被审计人违反廉洁从政规定的情况,没有强调说明是通过对被审计单位所提供的财务会计资料和其他证据材料审查......。有的对审计未涉及、证据不充分的事项发表审计评价意见,有的与审计发现问题“两张皮”,自相矛盾,发现问题多,但评价却高,且评价用语不够准确、谨慎;有的对乡镇党委书记和乡镇长审计评价没有围绕书记和镇长的职责权限,坚持“谁决策谁负责”,“谁分管谁负责”、“谁签字谁负责”、“谁召集谁负责”的原则,在查明事实的基础上,按“权责对等”来准确界定乡镇党委书记和乡镇长应当承担的直接责任、主管责任和领导责任,没有结合各自岗位工作职责和审计内容有所侧重地进行审计评价,没有突出经济责任审计评价的特点,审计内容如同预算执行审计;有的经济责任审计报告在末尾段没有提出审计整改要求,绝大部分没有告知被审计人对报告有异议时的申诉权利和时限。有些经济责任审计报告把党建工作、干部队伍建设以及个人、单位获得的先进表彰等与经济事项联系不够紧密的事项,也写入审计报告。
 二、存在上述问题的原因 
 一是审计机关依法审计的独立性较差。人财物由政府管理,审计机关依法履职,监督政府及其所属部门单位的工作存在现实上的困难,“审计难、处理更难”,如何审计如何处理又如何整改,困扰着审计机关的发展和业务水平的进一步提高。二是审计人员的能力还难以适应审计新常态的需要,学习进取和担当责任意识还需进一步增强。有些县(区)审计机关领导查处违法违纪问题和落实审计整改还缺乏“踏石留印,抓铁有痕”的劲头和力量。三是审计力量不足与审计任务繁重的矛盾十分突出。近两年来,县(区)审计机关实施的审计项目数量越来越多,除年初计划外,各级党委、政府和上级审计机关临时交办、限时办结的审计项目逐年增多,使得审计人员仓促应战、忙于应付,客观上难以保证审计执业规范,也难以审深、审透、审准。四是审计执法和审计整改的内控制度落实和责任追究还不到位,贯彻国家审计准则和本局制定的各项内控制度落实,时紧时松。审计法制和整改机构力量薄弱,承担不了严谨、繁重的审核、审理任务,更谈不上对审计质量进行全过程的有效检查指导。
 三、强化审计执法和整改工作的几点建议
(一)认清形势,转变观念,切实抓好审计业务学习培训。加强业务学习,不学习就要落后,就会被新常态所淘汰。业务学习要注重以中办、国办《框架意见》为指南,加强审计法及其实施条例、《国务院关于加强审计工作的意见》和国家审计准则的学习,依法有效履行审计监督职责、规范审计行为,尽快转变过去已形成的思维定势和习惯做法,着力破解审计工作中存在的各种难题。创造条件,克服困难,有效规避审计任务重与人员少、时间要求紧的矛盾,通过开展专题学习、案例教学和互动讨论等多种形式,准确把握审计署印发的审计文书参考格式,提高审计人员在学中干和干中学的自觉能力。切实履行依法行使审计监督职责,强化法治思维,坚持法治原则,严格在法定范围内开展审计工作,严明审计工作程序,依法揭露查处问题。确实做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法,确保审计质量经得起时间、历史和法律检验。
(二)优化审计队伍结构,加快审计自身能力建设。审计人员是审计履行职责的根本保证。从各县(区)审计执法实际来看,审计人才结构的多样性需求十分紧迫。继续加大审计人才的引进和培养,加大审计人员各类专业知识的培训力度,切实改善审计执法队伍的知识结构,培养复合型人才是当务之急。鼓励一线审计人员挤时间到大中专院校深造,参与全国审计、会计、工程造价、资产评估职称考评,提高审计人员个体素质十分重要。要建立完善激励机制,充分调动、发挥审计人员的积极性和聪明才智。创造宽松舒适、勤政廉洁的工作氛围,提高审计干部综合素养。加强审计队伍能力建设、作风建设,培养昂扬向上、奋发有为的精神风貌。强化审计人员管理,养成严谨细致的工作作风,树立审计干部良好形象。
(三)创新求实,进一步提高依法审计的质量水平。审计质量是审计工作的生命线,严审计,保质量,贵在坚持、重在认真、要在细节。创新是审计发展的力量之源,紧扣审计质量控制,不断创新质量管理思路,评估质量控制制度的执行效果,及时建立完善审计质量管理和检查考核机制;着力打造审计精品,发挥优秀项目的示范引领作用,总结经验,查漏补缺,对照国家审计准则及各项制度要求,切实加强对每一个审计项目质量“问诊”“把脉”,把检查结果作为工作考核的重要内容;凡委托社会审计机构实施的政府审计事项,要严格执行《甘肃省社会审计机构实施政府审计事项管理办法》的要求,强化管理,规范运行。严格实行全员、全过程质量控制和责任追究,强化质量意识、责任意识、风险意识,对审计执法中存在的问题,要按照审计法律法规和国家审计准则的要求及时纠正,对发现的严重审计质量问题,应严肃追究执法过错责任,使每个审计人员履行岗位职责,切实筑牢审计质量“防护墙”,起到“杀毒软件”作用,有效“查杀”质量“病毒”,确保审计监督权在审计法定职权范围内运行,做到审计质量“零容忍”、“零差错”。
  (四)加大问责,强力推进审计问题的整改落实。从当前县(区)审计机关面临的实际来看,没有严格的问责就没有真正意义的整改。进一步落实《甘肃省人民政府关于进一步加强审计整改工作的意见》,创新审计理念,构建符合本地实际的多维审计整改体系,综合施治,多管齐下,对没有整改的问题,要从根源上查找原因,采取有力措施,在源头上预防和减少审计报告不落实不整改情况的发生。不断加大审计整改跟踪督查力度,严格实行审计整改“对账销号”制度,紧盯整改不放松。切实加大审计整改责任追究力度,对整改不力或整改不彻底的被审计单位,要查明原因、区别情况,建议有关部门追究相应责任;对审计发现的严重违法违纪问题,要坚决依法移送有关机关,严肃追责,从严处理;进一步建立健全审计整改结果通报和公告制度,把审计执法和整改提高到新水平,为党的十九大顺利召开交上满意新答卷。
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