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大型审计项目审理工作组织模式初探
时间:2016-01-06 10:15:47 来源:刘颖(审计署沈阳办)
  近年来,审计署陆续组织完成了政府性债务、国土资源和耕地保护、社会保障资金以及稳增长促改革调结构惠民生防风险等大型审计项目,在推动国家治理、促进重大经济政策落实等方面发挥着越来越重要的作用。随着中办国办《完善审计制度若干重大问题的框架意见》(中办〔2015〕发58号)的出台,实行审计全覆盖,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,在全国或较大范围内整合审计资源,统一组织实施大型审计项目,成为审计工作发展的必然趋势。
  大型审计项目集中各级审计机关的力量,统一目标、统一部署、统一实施,对政府重视、百姓关心、社会关切的经济社会发展重大事项实施审计,其在组织形式上,由审计署统一组织,审计署所属单位、派出机构及地方各级审计机关共同参与,时间紧、任务重、涉及范围广,如何确保审计质量,是审计质量管理部门需要破解的难题。本文通过总结历次大型审计项目审理工作中的困难和不足,尝试探索大型审计项目审理工作组织模式,确保审计工作质量,提高审理效率。
  一、大型审计项目审理工作组织管理面临的困难和不足
  (一)大型审计项目审理工作缺乏统一标准和具体操作规范,大型审计项目质量控制框架体系尚未形成。国家审计准则对审计项目的审理工作做出了原则性要求,但目前尚无统一标准和具体操作规范。对于审计署所属单位及派出机构和地方审计机关联合参与的大型审计项目,因地方审计机关审理工作在组织模式、审理流程、审理重点、标准要求等方面与审计署所属单位及派出机构不尽一致,对共性问题的定性、处理处罚等审理意见容易出现认识不同、标准不一的情况。如,某省土地出让收支审计中,审计组成员来自审计署和地方省市县(区)三级审计机关129个单位,共1450余人,组成1个省级、12个市级、41个区县的三级审计组。不同单位人员共同参与一个项目审计,在审计实施阶段就出现同类问题在审查、取证、定性及法规引用各不相同的情况,而审计组的审理人员也来自上述各个单位,虽经前期培训,但因部分审理人员原有工作习惯和认识水平问题,对同类问题在审理标准等方面差异较大,经多次调整方能统一,工作难度较大。而审计实施和审理工作介入时机、相互需求的衔接等方面的融合更是困难重重。
  (二)大型审计项目审理人力资源储备不足,难以满足审理工作需求。一方面,大型审计项目多由各级参审单位临时抽调人员组成,对审理人员的年龄结构、工作能力、业务素质水平等缺乏数据储备,为审理组织分工、人员配备等工作带来难度。另一方面,大型审计项目涉及范围广、揭露问题多、审计取证材料多、上报信息量大等特点,审理工作量成倍增长,审计机关的专职审理人员配备严重不足。有限的审理人员配备难以满足相对繁重的审理任务,无法满足高质量的审理工作需求。同时,由于大型审计项目实施后期对审计报告、审计信息等结果类文书的上报时间要求比较集中,导致需要审理的资料批量提交,审理人员面临的工作压力进一步加大,审理瓶颈期现象进一步凸显,影响了审理的质量和效果。仍以前述某省土地出让收支审计项目为例,相对于1450人的审计组,按每10人配备一名审理人员测算,需要145名审理人员,而当时审理人员仅有42名,缺口悬殊。近年大型审计项目审理工作始终存在人员短缺问题。相对人员短缺使审理人员工作量激增,容易出现审理疲劳,影响审理质量。
  (三)审理人员业务素养、工作能力相对不足。大型审计项目政策性、宏观性、专业性日趋增强,对被审计对象的研究要求越来越深入。作为审计质量的最重要防线,审理人员应站在比较高的层次看待审计查出的问题、分析产生问题的深层次原因,出具准确的审理意见和建议,这就要求审理人员具备更高的业务素养和更强的工作能力。目前,在审理人员的知识结构、业务水平等尚显不足的情况下,审理人员疲于应对繁重的审理工作,缺乏足够的时间认真分析研究审计需求和审计项目组织形势变化,缺乏应对策略,制约了审计质量进一步提升。
  二、实践中审理工作组织管理模式探索
  (一)科学制定审理计划,扎实做好前期准备工作。为确保大项目审理工作的质量和效率,在项目计划下达后,法规审理机构应立即着手做好审理前期准备工作。一是深度参与审计项目前期准备工作。参加项目审前培训,学习审计方案,了解审计的范围、内容和重点,全面了解审计项目的有关情况。二是积极做好审理工作信息收集和培训工作。收集与审计项目有关的资讯、适用法律法规等资料,深刻理解审计项目的立项背景,了解审计项目所涉及的国家经济社会领域存在的突出问题。三是积极与审计组合作,结合项目特点,拟定统一的审计质量要求、审计取证标准、证据形式、文书格式等,做好参审人员审计取证培训工作。使全体参审人员在审计项目开始阶段就对项目整体的审计取证质量要求做到心中有数。
  (二)统筹安排审理人力资源和审理时间。建立审理人力资源数据库,合理配置专职审理人员,建立兼职审理人员队伍。牵头单位应建立审理人员储备库,尝试建立兼职审理人员队伍,邀请业务部门中专业知识扎实、审计经验丰富、责任心强的审计人员担任。在大型审计项目开始阶段,牵头单位的法规审理机构要及时制定审理工作实施细则。根据审计项目的审计范围和内容、参审人员的数量,测算所需审理人员的数量,从审理人力资源数据库中选择专职审理人员和兼职审理人员,协调相关单位组织抽调这些审理人员组成审理工作组。建议一般情况下按每10名审计人员配备一名审理人员测算。根据项目审计组的组织管理模式,相应成立审理综合组、省级、市级、区县级的分级审理工作组,各级次审理人员分别负责所对口的审计组,明确分工将审理责任落实到人。
  审理工作实施细则应在明确审理工作目标、思路和主要内容的基础上,根据审计工作方案中关于现场审计时间、报告上报时间等相关要求,根据预计所需审理工作流程和时间要求,倒排审理工作时间节点,制定有明确时间要求的审理工作流程。要适时组织开展审理工作培训,向全体审理人员明确审理工作的要点、流程、职责等,并搭建审理信息沟通平台,以便随时向审理人员发布审理工作要点和审理人员之间随时沟通交流审理过程中遇到的问题。
  (三)审理实施关口前移,做好项目实施及阶段性审计结果的过程性质量控制。在项目实施过程中,各级审理工作组按照分工进驻各现场审计组,与审计组密切配合,对审计实施过程及审计组的阶段性结果开展跟踪审理。对经过审计组审核后的审计工作底稿、审计证据等资料进行初步审理,重点关注审计实施方案确定的审计事项是否完成、审计查证的主要事实是否清楚、相关证据是否适当和充分、适用的法律法规和标准是否适当、违纪违法案件线索是否依法依规处置等。严把审计质量关,及时发现和纠正审计质量问题,提出整改意见及审理建议。
  同时,由经验丰富的审理人员组成审理综合组,负责审理工作的总体协调和技术支持。审理综合组要与各级现场审理组保持密切沟通,提供帮助指导,随时解答审理工作中遇到的问题。对于各现场审理组在审计过程中遇到的重大、紧急的审理事项,审理综合组应及时组织开会研究,并迅速到审理现场协助现场审理组完成审理工作。审理综合组要与审计综合组保持密切沟通和合作,对于审理过程中遇到的审计定性、取证应关注事项等共性问题,进行汇总分析,提出防控审计质量风险的意见,与审计综合组协调以工作动态等方式下发全体现场审计组,作出统一的要求和指导,使各参审单位、全体审计人员树立质量意识,全员参与审计质量控制工作,从整体上确保审计项目的质量。
  (四)集中攻坚,集体研究,严把审计结果质量关。项目后期,审理综合组在前期对审计工作底稿、审计取证跟踪审理的基础上,集中力量对审计组汇总形成的审计报告、审计报表、审计案件线索等审计结果实施审理。审理综合组要重点关注审计汇总过程的完整性、准确性,汇总分类的合理性,以及跟踪审理过程中发现的问题是否已整改完善,力求问题定性准确、表述清晰,确保总体审计结果真实可靠。
  在审理过程中,对于审理人员与审计组存在重大分歧或重大复杂的审计事项,要坚持集体决策的原则,召开审理工作会议,可以邀请经验丰富、具有专业特长的审计人员参加,集思广益,共同探讨,协商一致,形成最终审理意见,反馈给审计组。(刘颖)
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