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关于开展审计项目跟踪审理的几点思考
时间:2016-01-06 10:14:53 来源:王跃华(湖南省湘潭市审计局)
  摘要:自2011年国家审计准则施行以来,各级审计机关扎实开展项目审理工作,进一步规范了审计行为,提高了审计质量。随着审计环境的变化,审计质量控制也需要适应新的需求,探索全过程跟踪审理新模式提上日程。本文从审理的内涵出发,分析开展项目跟踪审计的意义,并结合现行的审理实践,尝试就如何开展审计项目跟踪审理工作提出一些思考和建议。
  关键词:跟踪审理质量控制
  2010年5月,新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》出台,第一次明确提出要有专门的机构对审计报告进行复核审理;2011年,《中华人民共和国国家审计准则》正式施行,明确规定了审理的具体内容、职责,审理作为一项制度正式在各级审计机关广泛推行。而后,随着工程建设项目跟踪审计的不断深入发展,跟踪审理作为一种新型的审理模式被广泛而快速的研究和推广,这是审理模式的一大创新,有利于进一步加强审计监督,提高审计质量,防范审计风险。
  一、项目跟踪审理的涵义
  审计项目审理是指各级审计机关的审理专门机构对审计组提交的审计报告等审计项目案卷资料进行审核,提出审理意见和建议的过程;审理人员必须在审理审计报告及其相关审计案卷资料的基础上,对被审计单位存在的财政、财务收支方面存在的问题提出处理处罚意见,对存在的违纪、违法案件线索以及应当由有关主管部门处理的问题提出移送处理意见,并提出审计报告集体审议意见的行为。《国家审计准则》第142条至146条对审理的程序,审理的内容及工作要求作出了明确规定。一般的项目审理属于结果导向,主要是审理机构以审计实施方案为基础,重点对审计组提供的案卷资料进行审理。
  而审计项目跟踪审理是指审理人员全过程跟踪审计过程,通过审计现场即时审理与项目案卷资料审理相结合完成项目审理的过程。具体来说,审理分为三个阶段,一是审计机关专门的审理机构派出审理人员,参与现场审计前期工作,对审计实施方案进行审理,确保审计实施方案所列审计目标明确、范围恰当、内容和重点突出、审计措施得力、工作要求到位。二是审理人员选择合适的时点介入审计组的审计,及时复核、评价、审查审计组的审计过程,并对审计组的审计行为提出可行性建议,包括修改完善审计实方案、补充审计证据、追加审计措施、督促严格按审计程序开展审计等。三是现场审计结束,审计组出具审计报告并征求被审计单位意见后,将审计项目案卷资料报送专门的审理机构进行审理,审理人员再根据资料对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行全面的复核、评价和审查,确保审计程序到位、审计方案有效实施、审计目标全面实现。
  二、开展审计项目跟踪审理的意义
  近几年来,各级审计机关的重大型审计项目很多,很多审计项目都是审计署统一部署,全国各级审计机关协同作战,如社会保障基金审计、地方性债务审计、保障性安居工程审计等,这些审计项目都有一个共同点:时间紧、任务重、范围广、要求高,具有重要的政治、经济和社会意义,且涉及民生,备受关注。因为这些项目一般审计时间跨度较长、审计内容复杂、涉及金额巨大、专业性强,如果采用传统的报送审理模式,很有可能因为介入时间滞后导致没有时间认真复核审理或发现问题难以补充取证或难以在短时间了全盘了解项目等问题,从而无法保障审计质量。因此审计项目跟踪审理模式应运而生。
  (一)跟踪审理是审计项目质量控制动态化管理的需要。审计项目跟踪审理,彻底改变了以往单纯地对事后审计案卷项目资料进行复核审查的静态管理模式,而是全程介入审计实施过程,即时对实施方案的编制与执行、审计事项的取证查实及审计程序的合规合法性进行审查评价,保证审计实施方案具有针对性和可操作性,及时督促审计人员对审计证据缺失或影响审计目标实现的重要事项进行补证或采取整改措施,有利于保障审计项目按照审计实施方案的要求顺利进行,提高审计质量,防范审计风险,促进审计项目实现既定目标。
  (二)跟踪审理将主动性与灵活性相结合,改变了以往审理工作的被动和无计划的局面,有利于提升审计质量,提高工作效率。对审计项目进行跟踪审理,审理人员从被动坐等项目资料的工作模式转变为主动参与审计实施过程,化被动为主动,由法制审理部门根据需要合理安排审理计划,通过跟踪审理督促项目按计划实施,既有利于提高审理人员的工作积极性,确保全年审计项目按计划稳步推进,又有利于审理人员及时掌握项目进度和整体情况,提高工作效率。跟踪审理实现了审理工作的计划性和主动性。
  三、当前开展项目跟踪审理存在的主要问题
  审计项目跟踪审理工作自开展以来,在提高工作效率,保证审计质量方面发挥了很好的作用,有效地防范了审计风险,但是也存在一些问题,需要进一步完善解决。
  (一)关于跟踪审理的规范性管理制度尚未出台,跟踪审理的具体操作模式不一,随意性较大。2010年和2011年新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》和《中华人民共和国国家审计准则》出台,虽然从立法层面明确了审计项目的审理制度,但对于审理的具体操作模式没有出台细则,仅从报送审理的方面要求业务部门必须按程序将资料报送审理。各地对于跟踪审理的操作有一些探索和实践,但也只停留在试行阶段,自发性和随意性成分较大。因此跟踪审理工作作为审理发展的方向,相关的规章制度相对滞后,规范管理工作还需要进一步完善。
  (二)跟踪审理容易导致责任不清,分工不明。审计项目的实施主体是审计组,审计组对被审计单位实施审计后,审理人员对其提供的资料进行审理,即使是跟踪审理,在审计现场,审理人员一般情况下仅需和审计组交流沟通,遇到需要补证的问题,也是审理人员向审计组提出,由审计组补充资料、完善证据。然而在实践操作中,审计人员和审理人员因为责任划分不清晰、分工界定模糊等原因可能导致审计人员整体责任意识下降,审计质量下降。如审理人员容易出现越俎代庖的行为,直接对被审计单位进行审计;审计组容易出现“反正审理要复核,审计组内部可以不用复核”的思想,从而导致审计组内部的复核和业务部门的审核流于形式;甚至个别审计人员对跟踪审理行为不理解,认为是审理人员故意为难审计组,从而产生抵制情绪,拒不采纳审理人员的合理建议,影响审计质量。
  (三)跟踪审理计划难以确定,介入时点不好把握。审计工作底稿和审计证据形成时间由审计组人员自行掌握,一般在现场审计中后期,部分审计项目实施方案在项目实施过程中会根据需要进行调整,跟踪审理难以随时掌握,容易造成遗漏。另外,跟踪审理介入时间如果过早,审计工作底稿尚未形成,审计证据也未全部取得,审理介入无法掌握全部资料,从而影响工作效率。
  (四)跟踪审理人员自身素质需要与现实存在予盾。一般情况下,一个审计项目至少需要一名审理人员,而一名审理人员同时需要兼顾多个审计项目,这就需要审理人员有较高的专业胜任能力和业务素养,能独立、快速地发现审计中存在的问题。而实际上,各地审计机关都存在人员少、任务重,特别是专业技术人员严重不足的问题,这些单位为数不多的审计经验丰富、业务娴熟的审计人员一般都被派往审计一线,甚至连审理人员也要参加具体的审计工作,这样一方面削弱了审理工作的力度,另一方面也体现出审计机关无法满足审理部门人员配套要求的无奈。
  四、完善项目跟踪审理的建议和思考
  (一)建立健全项目跟踪审理的相关制度。鉴于目前各级地方审计机关开展跟踪审理基本上处于操作实践阶段,跟踪审理的程序、流程、内容、范围、重点等方方面面都没有统一的规范。建议相关部门加大对跟踪审理的研究力度,尽快出台规范的管理制度,方便各级审计机关参照执行。
  (二)合理拟定跟踪审理计划,把握审理切入点。根据目前审计机关普遍存在的人员少、任务重的现状,对所有审计项目开展跟踪审理难以实现。为此,笔者认为要以突出重点、统筹兼顾为原则,年初合理确定跟踪审理项目,主要对审计时间长、项目复杂、社会关注度高、审计质量要求高的大中型行业性审计、专项审计或审计调查项目开展跟踪审理,既有利于提高审理效率,又利于提高审计质量,控制审计风险。年度跟踪审理项目确定以后,应当确定好跟踪审理人员及时与审计组对接项目,审理人员应当具备相应的专业胜任能力,如该类项目的审计工作经验、熟悉项目实施程序、掌握项目所在行业的相关法规等。跟踪审理人员应当在审计项目实施前基本确定跟踪审理各阶段介入的大致时间和方式,取得审计组的充分理解和支持。一般来说,跟踪审理介入时间主要考虑三个方面:一是可以在审计组实施方案出台后3日内介入,开展审计实施方案审理。审计组可以根据审理意见及时调整实施方案,在工作中实现审理为审计服务的目标,提高工作效率。二是可以在审计组完成现场审计工作5-10日前介入,开展审计实施和质量控制审理。审理人员在此阶段主要审理实施方案的执行情况,查漏补缺,确保审计组严格按实施方案的要求如质如量完成现场审计工作;同时,审理人员可以选取几个完整的审计事项,如对审计质量、审计评价有较大影响的审计事项作为审理切入点,重点剖析审计组取证的真实性和完整性,开展跟踪审理。三是可以在审计组撰写审计报告并完成征求意见形成送审稿后3日内介入,开展审计报告和审计程序审理。审理人员在此阶段应当结合审计程序、审计报告等事项的内容和要求,对整个审计项目实施过程及结论的相关资料的合规性、合法性和适当性进行全面审理,提出审理意见。
  (三)跟踪审理“三步走”,确保审理质量。第一步,审计实施方案审理。跟踪审理人员应当熟悉被审计单位的相关情况及适用的法律法规后先行审理项目实施方案,可以采取并与审计组组长交谈、参加审计方案讨论会议等方式,着重审理审计实施方案的适当性和可操作性。具体来说,审理应当注重把握以下几个方面的内容:一是审计实施方案是否在调查了解被审计单位的基本情况后编制,是否照搬其他项目方案;二是审计实施方案的要素是否齐全,程序是否符合国家审计准则的要求;三是审计目标是否明确、审计范围是否适当、审计重点是否突出,重点审计事项是否有明确的审计步骤和方法;四是审计进度安排是否合理,职责分工是否明确,重要管理事项是否考虑周全。
  第二步,审计实施和质量控制审理。审理人员赴审计现场开展跟踪审理工作,应当对照审计实施方案,重点审理审计组已取得的审计证据和审计记录,从真实性、完整性、相关性、充分性和合法性等方面发表审理意见,对于应当取得而暂未取得的审计证据督促审计组及时补充查证。具体来说,主要包括以下几个方面的内容:一是是否按方案确定的审计事项逐项编制工作底稿;二是会议记录、会计报表、承诺书等与审计相关的重要管理事项是否有审计工作记录;三是审计工作底稿认定的事实及结论是否表述清楚、证据充分、数据准确,工作底稿编制是否要素齐全、合符规定;四是审计证据的取得是否依法依规,是否具备可靠性、相关性和充分性的要求,是否得到被审计单位的确认;五是延伸审计或审计调查是否超过审计范围、是否经过法定程序;六是审计组审计过程是否依法依规,实施方案的调整是否恰当,是否按程序报批。
  第三步,审计报告和审计程序审理。审计实施结束后,审计组组长综合工作底稿撰写出审计报告,在报告中根据审计了解的情况和发现的问题对被审计单位作出审计评价,审计报告是审计工作成果的集中体现,是审计的核心价值,也是审理工作的重点。在此阶段,审理工作也应当统筹全盘,从审计目标入手,对照审计报告就整个审计项目的执行情况发表审理意见。具体来说包括以下几个方面:一是审计组的审计报告是否依法依规依程序出具,如审计报告是否在审计组充分讨论的基础上形成,是否征求了被审计单位的意见,被审计单位的反馈意见采纳与否是否经审计组集体讨论,审计组组长是否切实履行了审计质量监督的职责,对审计工作底稿等业务资料进行了及时复核,审计工作是否取得被审计单位的承诺,是否至少提前3日通知被审计单位并告之其权利和义务等等。二是审计组的审计报告反映的内容是否完整,是否将所有审计发现的问题和审计方案确定的重点都在报告中有所反映,报告反映的问题是否与工作底稿、审计证据的内容相匹配,审计报告是否内容清楚、结论正确、用词恰当、格式规范、定性处理处罚意见准确、引用法律法规适当。三是审计评价是否中肯,是否存在超越审计职责范围评价、照抄工作总结或个人述职报告评价、评价依据不充分不适当等评价。四是审计建议是否具有针对性和可操作性,是否存在审计建议华而不实、无法执行到位等问题。
  (四)加强学习,提升跟踪审理人员的综合素质,提高审理水平。审理工作任务重、责任大,审计机关应当多方面入手切实加强审理工作,为切实提高审计质量把好关,服好务。一是人员配备上要从专业资质、工作能力、业务素质、品德修养等方面考虑,选配德才兼备的审理人员。二是要经常加强对审理人员的培训学习,不但要让审理人员及时更新审计业务知识,还要同时学习其他各个专业领域的知识,全面提升审理人员的专业素质和审理能力。(王跃华)
  【参考文献】
  1.审计项目跟踪审理模式初探李莉,中国审计报,2012年08月20日.
  2.《审计项目审理工作的探讨》黄倩,《审计月刊》,2010年第12期.
  3.《关于对审理制度的理性定位》刘秀芳,审计署网站,2012年02月20日.
  4.《审计质量控制中的“责任分散效应”及效应》房忠俊,中国审计报,2011年5月11日.
  5.《中华人民共和国国家审计准则》,2011年1月1日.
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