无标题文档
 当前位置:首页 > 理论研究 > 正文  
审计全覆盖实现路径探究
时间:2016-01-06 10:14:07 来源:吴先国(江苏省盐城市审计局)

摘要:审计全覆盖是新形势下完善国家治理的现实需求,也是推动审计事业转型发展、加快消灭审计盲区、助力反腐倡廉建设的现实需要。实现什么样的全覆盖,如何实现全覆盖,决定着国家审计未来的发展方向和绩效水平。本文在深入分析推进审计全覆盖制约因素的基础上,重点研究了实现审计全覆盖的路径选择。

关键词:审计监督全覆盖制约因素路径


一、审计全覆盖的重要性


(一)全覆盖是推动审计事业转型发展的需要。党的十八届四中全会强调要增强审计监督与其他监督的合力,作出完善审计制度的重大部署,要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件,《国务院关于加强审计工作的意见》(下称《意见》)深入阐述了审计“全覆盖”的内涵和外延,就审计全覆盖提出指导性实施意见,要求充分发挥审计的保障和监督作用,并就完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力等方面作出了总体部署。在新的历史起点上,作为中国特色社会主义事业的重要组成部分,审计事业转型发展迫在眉睫,只有依靠审计全覆盖,才能全面担当起审计工作肩负的历史使命,才能名副其实让审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部分,才能为促进国家治理现代化和国民经济健康发展作出更大的贡献。

(二)全覆盖是加快消除审计盲区的需要。早在2013年度全国审计工作会议上,刘家义审计长就明确提出要努力实现审计监督“全覆盖”,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留盲区和死角,不断增强审计的威慑力和实效性。长期以来,审计机关一直坚持“财政资金运行到哪里,审计监督就跟进到哪里”。但是,不可否认还不同程度存在着一些审计监督盲区。一些双管单位,上级审计机关无暇审,地方审计机关无权审,长期游离于审计监督之外。笔者所在单位对某省属驻地方农业科研单位审计发现,该单位由于多年未审,近五年累计发生招待费上千万元,内部控制制度形同虚设,相关线索移送后引起市领导高度重视,责成纪检部门进行了进一步查处,给予相关责任人严肃的党纪处分。此外,一些单位表面上很不起眼,没有显著行政执法权力,长期游离于监督之外,存在一定的违法违纪可能性,都为建立科学的审计全覆盖机制提出了现实需求。

(三)全覆盖是审计助力反腐倡廉建设的需要。当前,一些领域消极腐败现象仍然易发多发,一些重大违法违纪案件影响恶劣,反腐败斗争形势依然严峻。有的基层单位干部滥用权力,在资金分配、拆迁安置、土地流转等领域存在中饱私囊、贪赃枉法,成为群众看得见、摸得着的“家门口”的腐败,极易引发社会矛盾,造成不稳定因素,亟需审计监督的及时介入。《意见》提出,要强化审计的监督作用,深化领导干部经济责任审计,着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况,促进依法行政、依法办事,推进廉政建设,推动履职尽责;要建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制,对审计移送的违法违纪问题线索,有关部门要认真查处,及时向审计机关反馈查处结果。刘家义审计长多次强调,“在这一特殊历史时期,保持发展这架马车平稳快速前行,必须靠改革、反腐双轮驱动、共同发力,实现整体推进。”这些,都为充分发挥审计在反腐倡廉建设体系中重要作用提供了工作遵循,明确了职责使命。

二、实现审计全覆盖的制约因素分析


针对审计全覆盖的总体要求和现实情况,笔者对存在的制约因素进行了深入分析,认为主要体现在以下几个方面。

(一)审计体制机制与全覆盖要求还不适应。现行的审计体制,要求国家审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责。在实际工作中,省级以下审计机关当前的运转模式,带有很强的政府内控机构性质,在审计项目计划制定、审计查处问题揭示等方面,审计机关都要受制于同级政府领导。特别是,审计法中“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”的规定,实际上并未得到有效执行,除上级审计机关统一安排的条线项目外,地方审计机关绝大部分审计项目计划受地方党委政府所左右,自定项目是少之又少,这就直接导致审计项目计划制定缺少科学的统筹规划,在一定程度上出现部分有权单位不能审、大量权小单位审不完的窘境,导致审计全覆盖的重点不够突出。有的地方审计机关,往往受托在几个月内完成几十个经济责任审计项目,这种任务安排必然会导致审计流于形式的问题。此外,由于地方政府及相关部门的干涉,一些问题审得出却报不出,影响了推进审计全覆盖的深度。

(二)审计人员数量与全覆盖要求还不适应。随着经济社会的发展进步,党和政府赋予审计机关的审计职能日益拓展,社会各界对国家审计的需求急剧提升,导致审计监督对象不断增多。新形势下,各级审计机关的审计人力资源普遍不足,审计人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出,成为推进审计全覆盖一个难以逾越的坎儿。就笔者所在的审计机关而言,目前的覆盖面已让审计人员焦头烂额、疲于奔命,普遍处于超负荷运转状态。遇到大型审计项目,往往只能通过整合综合部门人员、内部审计、社会审计人员支援的方式,勉强完成审计任务。但是,这种做法不具备可持续性,无法从根本上解决问题,审计质量也难以保证,需要我们调整思维模式,用创新的思路缓解人少事多这一突出矛盾。

(三)审计人员综合能力与全覆盖要求还不适应。审计工作具有极强的专业性,对从业人员素质要求较高,无论在业务技能方面,还是沟通技巧方面,都需要全面的知识结构和能力结构。一方面,许多审计人员往往忙于事务性审计工作,综合分析意识和能力薄弱,对完成的审计项目未能进行进一步分析研究,在审计成果深化、审计经验总结、知识体系完善等方面做得还不够好。有的审计人员甚至一味凭个人经验开展工作,不能主动接受新知识、新方法,综合业务能力停滞不前,难以适应审计工作新要求。另一方面,随着审计涉及领域和内容的日趋多元化、宽泛性,向审计人员提出了巨大的挑战。大部分审计人员仅仅只对一个或几个方面精通,对一些特殊的审计领域缺少知识储备,往往是审计工作摆在面前时,才去“临时抱佛脚”,囫囵吞枣,浅尝辄止,导致一些审计内容查得不深不透,甚至定性和处理依据都不够科学严谨。

(四)审计方式方法与全覆盖要求还不适应。组织方式层面,一方面,各级审计机关审计对象库及以往审计情况归集机制还不健全。有的因为信息掌握不足,导致部分单位长期未被列入审计项目计划;有的审计机关内设处室认为自己的“一亩三分地”别人不能侵犯,审与不审要听他们的意见;有的因为以往审计情况了解不够,导致一些财经纪律执行严格、内控制度执行到位的单位频繁被审,浪费了审计资源。另一方面,国家审计、内部审计、社会审计资源尚未实现较好的整合利用,一些重复审计还一定程度存在,主要原因一是国家审计机关对内部审计和社会审计结果的不信任,二是内部审计和社会审计质量在客观上普遍存在缺陷。技术方法层面,地方各级机关在数字审计平台建设、联网审计、审计技术方法推广运用方面都在进行有益的探索,积累了一定的成功经验,但是相互之间缺少足够的交流学习,总体层次和运用成效还不高,同时存在一些重复投资的情形,造成人力、物力、财力的浪费。

(五)审计整改工作与全覆盖要求还不适应。纵观每年各级审计机关揭示的问题,多是违规转移套取资金、违规收费、违规扩大开支范围、违反招投标规定、“三公经费”超标等老问题。面对审计揭示的问题,有的单位整改落实意识缺乏,知错认错不改错,“审计风暴”一过,问题“涛声依旧”。审计工作的初衷是通过审计监督,促进被审计单位整改存在问题,建立长效机制,实现规范有效的内部控制,维持良好的财经秩序。对审计揭示问题整改不到位,就偏离了这一初衷,需要消耗一定的审计力量持续对其实施跟踪监督,在造成审计资源浪费的同时,影响了审计全覆盖的成效。

三、加快推进审计全覆盖的路径探索


对照刘家义审计长提出“有深度、有重点、有步骤、有成效”的“全覆盖”总体要求,笔者认为各级审计机关应当科学理解“全覆盖”的内涵和外延。当前探索推进的“全覆盖”,不应当是简单数字意义上的“全覆盖”,而应该是一种抓重点的、有条件约束的全覆盖,各地应在有限的人力、财力、物力等条件下,充分考虑本地实际情况,科学统筹、合理配置审计资源,最大限度挖掘潜力,形成工作合力。”

(一)统筹制定审计项目计划。首先,要建立完善维护好审计对象库。开发建设审计对象管理小软件,明确职能处室牵头,按照法律法规应列入审计对象的单位和资金进行分类,完善审计对象基本情况、以往审计结果,以及从相关部门取得的被审计单位相关资料,并在每次审计结束后,及时补充最新审计资料,根据对审计发现问题、以往问题整改情况的综合评价,更新风险控制评级。这一做法,既有利于以后制定年度审计项目计划参考,完备的历史审计资料还有助于提高审计效率。其次,要突出重点,而不是“眉毛胡子一把抓”。在确保重点领域、重点单位、重要专项资金、重要国有资源的审计全覆盖的基础上,除了必审项目,其他事项一般都要进行可行性分析评估,根据相关单位的风险控制评级,在充分考虑审计人力、时间等资源供给情况的基础上,才能列入年度审计项目计划。再次,要循序渐进,从本地审计资源的实际出发,做好“加减法”。要合理加大专项审计调查的比例,对经济社会某个领域中某个特定事项进行系统性调查,这样既可以扩大审计覆盖面,更重要的是可以为党委、政府及有关部门管理和决策提供全局性、宏观性的依据。对一些大量占用审计资源、同质性较高、审计成果贡献度不高的审计事项,可以尽量削减数量,把节省下来的审计资源投入到扩大审计覆盖面上,逐步全面消除盲点和死角,实现审钱、审人、审政策全覆盖。

(二)加强审计队伍建设。一方面,根据新形势下审计工作任务日益繁重的实际,争取组织、人事部门支持,合理配置审计力量,确保审计机关履行职责所必需的人员编制,同时,充分利用现有编制,取消每年招录人员编制的限制。另一方面,把好审计干部队伍“进人”和“用人”关。推进审计队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。规范地方审计机关负责人任免程序,严格执行法律规定。探索施行审计执法人员职业准入和职前培训制度,未经执法资格考试,不得从事审计执法活动。对在职人员实行专业资格管理制度,加强后续教育培训,努力培养出更多查核问题的能手、计算机应用的强手和分析研究的高手,普遍提升审计人员能力水平。

(三)加强审计信息化建设。一方面,加强信息化条件下审计技术创新。建议在省级以上,乃至国家层面,加强审计数据分析平台建设的统筹规划和资源整合,防止各地审计机关在探索过程中多走不必要的弯路,造成人力、物力和财力的浪费。同时,加快推行“集中分析、分散核查”审计模式,通过数据集中存储和分析,提高审计工作效率和效果。另一方面,建议国家审计署继续征集推广计算机审计方法和案例。近年来,审计涉及到许多新的行业和事项,比如资源环境审计、特殊行业绩效审计等,有的地方审计机关已经形成了较为成熟的工作方法,通过推广运用,可以促进面上审计效率和水平的快速提高,为审计全覆盖奠定技术基础。

(四)创新审计工作组织模式。由国家和省级审计机关统一组织大型审计项目,是重要的审计全覆盖方式之一。近年来,由国家审计署先后组织开展的社保资金审计、政府性债务审计、国土出让和耕地保护审计等项目表明,这一方式推动了审计组织管理方式由分散型向集中型转变,有利于某一特定审计领域从广度到深度的全面覆盖,实现了同一项目、同一时间、不同区域、不同审计小组资源共享、整体联动、成效倍增的良好效果。地方各级审计机关,也可以参照这种模式,有计划、有重点地组织开展不同层面的“一条鞭”审计项目,其中上级审计机关侧重于宏观把控,下级审计机关侧重于微观跟进,努力提升审计工作的规模效应。此外,对不同审计类型,也可以结合年度审计计划进行统筹安排,如财政财务审计与经济责任审计、自然资源资产审计等可以有机结合,对同一审计对象一次进点、协同审计,提升审计现场工作开展的组织化和科学化程度,进而提高审计效率、扩大审计覆盖面。

(五)充分利用社会审计和内部审计资源。近年来,通过政府购买社会服务方式吸收社会审计力量参与国家审计项目,各级审计机关都作出了积极探索。如大型政府投资审计项目外聘中介机构审计人员的做法,有效弥补了国家审计人员在专业能力和审计力量上的不足。同时,还要充分利用对社会中介机构出具报告核查的法定职责,促进提高社会中介机构审计报告整体水平,进而提高中介机构审计报告对国家审计的参考借鉴价值。此外,应当强化国家审计机关对内部审计的指导和监督,为被审计单位内审机构较好发挥监督预警职能营造良好环境,以合适的方式提高内部审计人员的专业技能和审计成果,为国家审计工作的开展奠定基础。

(六)强化审计整改节约审计资源。坚持“审帮促”一体化,在努力把每个项目审深审透的基础上,加快健全并严格落实整改责任制,强化各地区、各部门单位主要负责人作为审计整改第一责任人的责任,确保相关问题及时、全面整改到位。切实发挥审计的保障与服务作用,既注重查问题,更注重提建议、促规范,积极为被审计单位提供政策咨询、财务管理指导、内审人员培训等服务,促进建立健全财务及相关内部控制管理制度。同时,通过加大审计结果公告力度,努力实现“发现一个问题,促进整改一片,形成长效机制”的综合效应,促进被审计单位面上规范化程度不断提升,进而降低同一单位接受审计的频率必要,让有限的审计资源更好地服务于审计全覆盖大局。(吴先国)

参考文献:


[1]刘家义.《中国特色社会主义审计理论研究》.中国时代经济出版社

[2]陈朝豹鲁婧袁方王丽丽侯萌.关于审计全覆盖的实现路径探讨.审计研究报告.2014年第9期

[3]严畅,《实现审计全覆盖的初步探讨》,审计月刊.2014年第3期
 

无标题文档